ИСПОЛЬЗУЙ ТОТ, ЧТО ПОД РУКОЮ ИЛИ СОЗДАЙ СЕБЕ ДРУГОЙ?Административно-процессуальный кодекс «за» и «против»
22 января по инициативе Уполномоченного по правам человека в РФ В.П. Лукина, Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и Ассоциации юристов России прошел круглый стол на тему «Законодательное обеспечение состязательности в административном производстве». Основной вопрос, вокруг которого разгорелась дискуссия участников заседания, – создание административного процессуального кодекса.
|
Владимир Лукин |
Как отметил Владимир Лукин, тема обсуждения обусловлена «ситуацией, при которой исключается презумпция невиновности из одного из важнейших видов судебного дела» – имелось в виду административное судопроизводство. По мнению Уполномоченного по правам человека, в настоящее время в судебном заседании по делам об административных правонарушениях отсутствует лицо, доказывающее обвинение. Сегодня в судебном заседании присутствуют обвиняемый, сторона защиты и судья. В этой ситуации бремя доказывания ложится на судью, таким образом, суд вступает в спор со стороной защиты – нарушается принцип состязательности. Решением этой проблемы, по мнению Уполномоченного, стало бы создание административного процессуального кодекса.
В своих докладах идею разработки административного процессуального кодекса поддержали начальник аналитического управления аппарата Уполномоченного по правам человека в РФ Николай Васильев и член экспертного совета при Уполномоченном по правам человека в РФ адвокат Леонид Ольшанский.
Процедура – царица процесса
|
Николай Васильев |
Николай Васильев рассказал, что основная цель создания кодекса – обеспечение реального соблюдения прав и свобод личности. «Дело в том, что проблема состязательности лежит на стыке двух интересов: с одной стороны, это необходимость быстрого и эффективного разбирательства по делам, не имеющим существенного значения, где сумма материальной ответственности варьируется от ста до нескольких тысяч рублей, что не идет ни в какое сравнение с уголовными правонарушениями. С другой стороны, существуют конституционные и международные обязательства, по которым мы должны соблюдать права личности на справедливое судебное разбирательство», – отметил Н.В. Васильев.
Докладчик подчеркнул, что в административном процессе необходимо придать главенствующую роль процедуре, исключить существующие сегодня коллизий с Гражданским процессуальным кодексом.
Правовую основу кодекса, по мнению Уполномоченного по правам человека, должны составить Конституция РФ (в частности, ст. 123), Всеобщая декларация прав человека (ст. 10), Международный пакт о гражданских и политических правах (ст. 14) и ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Содержание и структура Кодекса должны отвечать требованиям полноты правового регулирования и удобства систематизации. Необходимо включить в предмет регулирования Кодекса как разбирательство по правонарушениям КоАП РФ, так и производство по делам, вытекающим из публичных правоотношений, сохранив при этом в Арбитражном процессуальном кодексе РФ порядок административного производства по административным делам с участием юридических лиц. Структуру кодекса предлагается сформировать по принципу Уголовно-процессуального кодекса.
Уполномоченный по правам человека считает необходимым закрепить обязательное участие стороны обвинения в административном процессе, определить процедуру представления доказательств со стороны защиты, предоставить возможность судебного обжалования. Уполномоченный считает, что недопустимо рассматривать в качестве доказательств документы, которые носят характер оценки фактических обстоятельств дела.
Четыре в одном
|
Леонид Ольшанский |
Леонид Ольшанский начал с критики в адрес КоАП. Он считает, что действующий Кодекс об административных правонарушениях, по сути, состоит из четырех частей, которые не должны быть представлены в рамках одного законодательного акта. А пока административный процессуальный кодекс не разработан, можно «защитить права и законные интересы граждан самым банальным и быстрым путем – внесением поправок в действующий Кодекс об административных правонарушениях».
Леонид Ольшанский обозначил следующие проблемы, требующие законодательного урегулирования.
Первая проблема – принцип Южной Родезии – презумпции виновности, действующий при нарушении правил дорожного движения. По мнению Л.Д. Ольшанского, примечание к ст. 1.5 Кодекса об административных правонарушениях – грубое нарушение Конституции.
Кроме того, нарушаются процедуры привлечения лиц к административной ответственности, в частности:
– дату суда назначает инспектор ГИБДД, а не судья, т.е. повестка не вручается должным образом;
– не вписываются в протокол лица, которые являются свидетелями;
– судья допрашивает в качестве свидетеля того, кто составил протокол, т.е. создается ситуация, при которой происходит совмещение процессуальных функций;
– при рассмотрении административного дела не ведется протокол, соответственно, невозможно рассматривать это дело в других инстанциях.
ПРОТИВ |
Евгений Тарло,
член Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству |
|
Предложенные рецепты не просто несостоятельны, но и крайне
вредны для граждан |
|
|
Е.Г. Тарло считает невозможным соединение в один кодекс правоотношений
в таких разных сферах, как налоги, таможенное право, инвентаризация и
недвижимость. «Нельзя подводить все под тематику нарушения ПДД, ведь
функцию регулирования дорожного движения государство выполняет в
интересах всех граждан. Здесь нет противостояния гражданина и
государства, может быть только противостояние отдельно гражданина,
который с чем-то не согласен, с отдельным сотрудником ГИБДД, который
превысил полномочия. В этой ситуации основной вопрос – это фиксация
доказательств и строгое соблюдение всех процессуальных обязательств.
Единственное предложение, которое я поддерживаю, – четко прописать
порядок обжалования, который существует в административном
производстве. А презумпция невиновности не относится к
административному процессу: бухгалтер неправильно составил баланс о
какой презумпции невиновности может идти речь?» По мнению Евгения
Тарло, из-за создания кодекса не стоит перетрясать гигантскую судебную
систему, которая и без того нуждается в совершенствовании.
|
ЗА |
Анатолий Шергин,
главный научный сотрудник ВНИИ МВД России, д. ю. н., профессор |
|
Ключевые вопросы кодекса:
принципы, функции и инстанции |
|
|
Анатолий Шергин отметил необходимость параллельной разработки кодекса
об административной ответственности и соответствующего процессуального
кодекса. «Нужно разграничить две проблемы: кодификации норм об
административной ответственности и административной юстиции». По мнению
А.П. Шергина, кодекс должен обеспечить реализацию одного из видов
ответственности, тогда как административная юстиция в предметы данного
кодекса не вписывается. Проект подобного кодекса уже существует, его
предложил и опубликовал в 2008 г. М.Я. Масленников. Подобные кодексы
действуют и в других странах, так, в Польше более 30 лет применяются и
материальный, и процессуальный кодексы, аналогичные кодексы приняты в
Белоруссии и на Украине. |
ПРОТИВ |
Наталья Бочарова,
ассистент кафедры гражданского права МГУ им. Ломоносова, к. ю. н. |
|
Уровень поставленной проблемы не соответствует уровню ее решения |
|
По мнению Натальи
Бочаровой: «Проблемы в рассмотрении дел об административных
правонарушениях, связанных с ПДД, не должны решаться принятием Кодекса
об административном судопроизводстве».
Наталья Бочарова считает, что вопрос состязательности решает модель, предложенная АПК, которая включающая три нормы:
1. Cуд может по своему усмотрению привлечь административный орган к участию в деле.
2. Лицо,
привлекаемое к административной ответственности, не должно доказывать
те обстоятельства, которые указаны в протоколе и которые явились
основанием для привлечения к ответственности.
3. Доказательства суду предоставляет административный орган. Если их не достаточно, они могут быть истребованы судом.
Состязательность обеспечивается тем, что лицо,
составляющее протокол, изначально знает: каждое обстоятельство придется
доказывать в суде. Соответственно, появляется и активная сторона
защиты.
|
ПРОТИВ |
Вениамин Яковлев,
советник Президента РФ |
|
Не разрушать, а совершенствовать |
|
|
Решение проблемы не в создании административного процессуального
кодекса или административных судов, а в разработке системы досудебного
разбирательства. В Европе большинство споров административного
характера решаются на досудебной стадии, за счет внутренней апелляции,
когда жалоба не идет сразу в суд, а отправляется в соответствующее
ведомство. Таким образом, в Германии от первоначального количества
налоговых споров в суд попадает 5 %, во Франции – 2 %. В урегулировании
нуждаются прежде всего процедуры фиксации правонарушений
соответствующими органами исполнительной власти. Причем фиксация должна
быть такой, чтобы в суд попадало готовое дело, и суд занимался бы не
вопросами факта, а вопросами права. |
ОСОБОЕ МНЕНИЕ |
|
Есть два пути решения проблемы - дорогой и дешевый
|
|
|
Алексей Александров,
председатель Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству
Решать проблему можно дорогим способом – создать административные суды,
разработать отдельный кодекс, а можно дешевым – создать в судах
административные коллегии. Главное – четко обозначить особенности
административного судопроизводства в существующем КоАП РФ.
|
Марина САМАРИ
"АГ" № 4, 2010
Назад
|