Судья Конституционного Суда Гадис Гаджиев указал на недочеты существующего в Госдуме законотворческого процесса

 

Эксперты поддержали позицию судьи, изложенную в особом мнении к недавнему постановлению, согласившись как с мыслями о нарушениях законодательного процесса, так и с необходимостью КС РФ давать им более ясную оценку. 

28 марта опубликовано постановление КС РФ по делу о проверке конституционности нормы Градостроительного кодекса РФ о порядке принятия Правил землепользования городов федерального значения и закона, которым соответствующая  норма внесена в кодекс. Документ содержит особое мнение судьи Гадиса Гаджиева, который критически отнесся к сложившейся в Госдуме законотворческой практике.

По словам судьи, хотя Конституционный Суд и признал, что Госдумой допущено отступление от установленных правил принятия федеральных законов, он не счел нужным конкретизировать, в чем состоит это отступление. Так, продолжает Гадис Гаджиев, наименование законопроекта (в его первоначальной редакции) и пояснительная записка сообщали только о внесении изменений в отдельные законодательные акты, уточняющие полномочия госорганов в части осуществления контрольных функций. Следовательно, власти субъектов РФ (как и сами депутаты) не могли предположить, что данный проект впоследствии будет включать оспариваемое положение, – а значит, у них не было возможности дать своевременную и аргументированную оценку этому положению.

Указывается, что Конституция РФ и Регламент Госдумы не предъявляют дополнительных требований к законопроектам, вносящим изменения одновременно в кодифицированный и обычный законодательные акты, однако КС РФ не раз подчеркивал  особую роль кодексов в правовой системе России. Поэтому Гадис Гаджиев считает: есть основания полагать, что изменения таких актов составляют особый самостоятельный предмет правового регулирования.

В числе других существующих проблем судья указал на то, что не закреплены универсальные требования к наименованиям законопроектов, хотя в методических рекомендациях уточняется, что они должны быть «точными, четкими и информационными». Кроме того, действующее законодательство не устанавливает обязательности разработки концепции каждого законопроекта, необходимости введения в его текст преамбулы и не определяет критериев полноты и качества пояснительной записки к законопроекту.

Гадис Гаджиев особо отметил, что при изменении органа госвласти в городах федерального значения, который уполномочен утверждать правила землепользования, с законодательного на исполнительный возникает вопрос, как это отразится на соблюдении режима законности. Он пояснил, что принятие таких правил в виде подзаконного акта исключает возможность их оспаривания в Конституционном Суде. «Следовательно, оспариваемое законоположение косвенно исключает дополнительную гарантию судебной защиты прав граждан и их объединений», – подчеркнул судья.

В заключение он добавил, что по данному вопросу мотивировочная часть постановления КС РФ должна включать ясную оценку такой ситуации и рекомендации в адрес законодателя в целях ее предупреждения в будущем.

Адвокат Виктор Наумов считает, что особое мнение не противоречит принятому КС РФ решению, а поясняет его. «Судья указывает на то, что для признания нормы неконституционной в связи с нарушением порядка ее принятия необходимо учитывать степень, характер и масштаб такого нарушения. Другими словами, даже если оспариваемая норма по строго формальным основаниям может быть признана не соответствующей Конституции РФ в связи с неправильным порядком ее принятия, суд вовсе не обязан однозначно оценивать эти факты», – пояснил он.

В итоге судья приходит к выводу, что так как в конституционном законодательстве отсутствуют ярко выраженные требования направлять субъектам РФ законопроекты, содержащие положения по предметам совместного ведения, то формально нет оснований признать порядок принятия спорных норм нарушенным, добавил Виктор Наумов.

Руководитель конституционной практики АК «Аснис и партнеры» адвокат Дмитрий Кравченко отметил, что позиция судьи Гадиса Гаджиева имеет под собой серьезные основания. «Я бы не только поддержал уважаемого судью в том, что было бы правильно более развернуто оценивать ситуации нарушения законодательного процесса в целях их предупреждения в будущем, но даже дополнил бы его позицию. По этим вопросам есть важный неопределенный момент, а именно – в каком случае поправки ко второму чтению законопроекта считаются не соответствующими его концепции. Например, в Определении КС РФ от 11 октября 2016 г. № 2152-О  по вопросам регулирования торгового сбора был применен широкий подход к концепции законопроекта: из текста следует, что для совпадения концепции достаточно совпадения общего предмета. Но в этом постановлении, как мы видим, суд усмотрел выход поправок за пределы цели законопроекта», – отметил Дмитрий Кравченко.

Эксперт считает, что с учетом активного использования механизма серьезного расширения законопроектов на этапе второго чтения установление критериев того, что соответствует концепции, утвержденной в первом чтении, а что нет, имеет большое значение. «КС РФ с учетом того, что эти вопросы ставятся перед ним довольно активно, наверное, мог бы дать какие-то ориентиры», – заключил адвокат.