О ПЕРСПЕКТИВАХ УСИЛЕНИЯ РОЛИ ПРОКУРОРОВ

Партнер АБ «Ковалев, Рязанцев и партнеры», к.ю.н., доцент Южно-Уральского государственного университета Кириенко Михаил 2017-07-19

Прокуратура не только утратила свою значимость – налицо недостаточность и порой нелогичность правовой регламентации ее деятельности

Начиная с 2007 г., когда произошла весьма существенная реформа уголовно-процессуального регулирования досудебной стадии, не умолкают споры о том, надо ли было забирать у прокуратуры полномочия по возбуждению уголовных дел, участию в производстве предварительного расследования не только в форме дознания, по согласованию возбуждения уголовного дела и совершению ряда следственных и процессуальных действий. Вполне очевидно, что были и противники, и сторонники.

Сейчас, несмотря на относительную стабилизацию следственного процесса, все чаще появляются предложения вернуть прокурорам часть полномочий и усилить их роль на досудебной стадии.

Причины тому различные: резонансные дела, где в качестве фигурантов выступают представители следственных органов, наличие низкого качества ведомственного контроля, откровенное противоборство ведомств, засилье незаконно возбуждаемых уголовных дел, нарушение разумности сроков предварительного расследования.

Генеральная прокуратура РФ все чаще поднимает вопрос об усилении роли данного ведомства, и такие призывы, пусть и отчасти, имеют под собой основания.

Помимо того что прокуратура утратила свою значимость, налицо недостаточность и порой нелогичность правовой регламентации ее деятельности.

Сразу оговорюсь, что, как показывает практика, прокуроры – не лучшие помощники в обеспечении состязательности, но при их полноценном функционировании и надлежащем процессуальном надзоре многие нарушения прав участников уголовного судопроизводства, в том числе защиты, могут быть разрешены на досудебной стадии. Поэтому совершенствование и усиление роли прокуратуры видятся возможными в лимитированных границах и с учетом баланса интересов иных участников процесса.

Игра в пинг-понг
Наиболее болезненно прокуратура пережила потерю полномочия на самостоятельное возбуждение уголовных дел. После 2007 г. с целью устранения противоборства прокуратуры и следственных органов, которые формально отзывались на акты прокурорского реагирования по выявленным преступным фактам, в ст. 140 УПК РФ было включено в качестве повода для возбуждения уголовного дела постановление прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании. Наряду с этим в ст. 148 УПК РФ установлено, что отказ в возбуждении уголовного дела в таком случае принимается только с согласия руководителя следственного органа.

Согласно п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор вправе истребовать и проверить законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решение в соответствии с Кодексом. Данная норма в системном единстве с положениями ст. 146, 148 УПК РФ дает прокурору возможность добиваться возбуждения уголовного дела, однако только при наличии веских оснований для такого решения. При этом велика вероятность, что будет упущено время, а это может нарушить интересы потерпевших.

Существующая законодательная регламентация стадии возбуждения уголовного дела и последующих стадий надзора фактически создает неоправданные этапы и обрисовывает некий круг, в котором прокурор и следствие играют, выражаясь фигурально, в пинг-понг.

Такая ситуация ненормальна, но и давать прокурорам право возбуждения уголовных дел по всем категориям тоже неоправданно, поскольку их возможности в выявлении фактов и проведении проверок ограниченны, в отличие от доследственной стадии, где больше инструментов для сбора доказательств.

Решением, которое могло бы обеспечить баланс интересов прокуратуры, ее потребности и возможность исполнения обязанности прокурора осуществлять уголовное преследование, установленной ст. 21 УПК РФ, может стать закрепление права прокурора возбуждать в отношении конкретного лица уголовные дела отдельных категорий с их передачей в следственный орган с соблюдением требований подследственности. С учетом роли прокуратуры видится возможным предоставить такое право по преступлениям, совершенным в отношении несовершеннолетних, социально незащищенных слоев населения и при совершении преступления в отношении неопределенного круга лиц. Кроме того, считаю целесообразным распространить это право на случаи фактов незаконного привлечения к уголовной ответственности (оговорюсь, что такое полномочие будет крайне эффективно, если расширить диспозицию ст. 299 УК РФ за счет криминализации факта незаконного уголовного преследования).

При этом в качестве обязательного должно быть выдвинуто требование о том, что прокурор имеет право принять соответствующее решение только при наличии достаточных данных, свидетельствующих о совершении конкретным лицом преступления, по которому не истекли сроки давности привлечения к уголовной ответственности.

По другим категориям дел ныне существующий порядок видится более предпочтительным.

Сроки уголовного судопроизводства должны быть разумными
Сроки следствия и порядок их продления предусмотрены ст. 162 УПК РФ, которая неразрывно связана с требованиями ст. 6.1 УПК РФ о разумности сроков уголовного судопроизводства. Как установлено в данной норме, при оценке разумности определяется эффективность мер, принимаемых прокурором.

С учетом имеющих место грубых нарушений в этой области представляется целесообразным закрепить в ч. 8 ст. 162 УПК РФ обязанность следователя уведомлять прокурора о продлении сроков расследования, а при продлении свыше 12 месяцев согласовывать соответствующее ходатайство с прокурором. При таком подходе прокуроры получат важный источник информации для полноценного реагирования на факты неразумно длительных расследований.
 
Составить представление заблаговременно
Видится возможным вернуть ранее существовавший подход обращения следователей в суд с ходатайством об избрании меры пресечения. Сейчас согласие получает только дознаватель. С учетом того что сроки принятия таких решений ограничены уголовно-процессуальным законом, прокурор как лицо, выполняющее контрольно-надзорные функции, должен иметь возможность заблаговременно составить представление об основаниях подобных обращений в суд, чтобы выразить объективное мнение, а не просто соглашаться с представленными материалами. Считаю, что наряду с усилением прокурорского надзора в данном вопросе это, при объективном изучении следственных материалов, может способствовать формированию практики избрания альтернативных содержанию под стражей мер пресечения.
 
Независимо от формального процессуального статуса
Одной из проблем современного уголовного судопроизводства является то обстоятельство, что следственные органы зачастую не приводят формальный статус лица в соответствие с его фактическим положением в рамках предварительного расследования. Во-первых, такой ход иногда используется для проведения следствия без создания перспективы прекращения дела по реабилитирующим основаниям в отношении конкретного лица. Во-вторых, подобным способом пытаются устранить из процесса расследования активного участника.

В Постановлении Пленума ВС РФ от 30 июня 2015 г. № 29 «О практике применения судами законодательства, обеспечивающего право на защиту в уголовном судопроизводстве» закреплено, что правом на защиту обладает в том числе «…лицо, права и свободы которого существенно затрагиваются или могут быть существенно затронуты действиями и мерами, свидетельствующими о направленной против него обвинительной деятельности, независимо от формального процессуального статуса такого лица» (п. 1). Аналогичная позиция содержится в Постановлении Пленума ВС РФ от 10 февраля 2009 г. № 1 «О практике рассмотрения судами жалоб в порядке статьи 125 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации», а также в решениях Конституционного Суда РФ.

Именно поэтому имеющая место практика камуфлирования фактического преследования носит противоправный характер и нуждается в реагировании. В свою очередь, указания прокуроров по учету реального положения участников процесса практически не встречаются, хотя именно они могли бы способствовать развитию данных конституционно-правовых положений, по крайней мере хочется в это верить. При нынешнем статусе прокурора подобные указания не имеют значения для следователя, так как он фигура процессуально независимая и имеет возможность не исполнять требования прокурора в порядке п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ. Как и игнорировать требования устранения нарушений отдельных прав участников уголовного судопроизводства, в том числе права на защиту.

С учетом того что прокурор обеспечивает законность, любые его решения, направленные, подчеркну особо, на восстановление нарушенных прав участников уголовного судопроизводства, должны быть не только обязательны для следователя, но и подлежать самостоятельному исполнению. В остальной части следователь должен иметь возможность действовать в соответствии с собственным мнением. При таком подходе исключается опасность квазиконтроля и реагирования, связанного с видением прокурором предпочтительного направления следствия.

Данное полномочие может быть закреплено в ст. 37 УПК РФ как возможность по заявлению участника уголовного судопроизводства выносить обязательные для исполнения следователем решения об обеспечении прав такого участника при фактическом наличии его уголовного преследования.

Кроме того, в ч. 6 ст. 37 УПК РФ должно быть указано, что приведенный порядок не применяется к требованиям о восстановлении прав участников уголовного судопроизводства, которые подлежат обязательному исполнению.

Такой вариант, во-первых, позволит реагировать на нарушения в рамках текущего контроля, во-вторых, сузит границы определения хода следствия со стороны прокуроров и вмешательства в самостоятельность следственных органов.

Изменение регламентных вопросов
Усиление роли прокуратуры невозможно без принятия мер, направленных на более четкую регламентацию их надзорной деятельности, причем на уровне федерального законодательства. Банальная волокита, присущая зачастую прокурорским проверкам, не только нарушает права участников уголовного судопроизводства, но и умаляет авторитет прокуратуры, которая все чаще воспринимается как ненужный рудимент.

К сожалению, нет данных о количестве жалоб в порядке ст. 124 УПК РФ и о результатах их рассмотрения, но, руководствуясь своим опытом, отмечу, что прокуратура все реже реагирует на нарушения, стремится избавиться от соответствующего материала, передать его в нижестоящую прокуратуру, выносит формальные решения без обоснования позиции, что не только противоречит ч. 4 ст. 7 УПК РФ, но и препятствует дальнейшему обжалованию.

Улучшения в данной области необходимы, и это также повлияет на роль прокуратуры. Мне видятся следующие варианты изменений.

1. В ч. 4 ст. 6.1 УПК РФ закреплено, что обстоятельства, связанные с организацией работы органов дознания, следствия, прокуратуры и суда, а также рассмотрение уголовного дела различными инстанциями не могут приниматься во внимание в качестве оснований для превышения разумных сроков осуществления уголовного судопроизводства.

Поэтому прокурорское реагирование по жалобам в порядке ст. 124 УПК РФ должно быть оперативным и своевременным. Нужно не только скорректировать ведомственные акты, но заменить в ст. 124 УПК РФ слова «…со дня ее получения» на «…со дня ее подачи».

Кроме того, необходимо закрепить обязанность следователей и дознавателей предоставлять материалы для проверки доводов жалоб в порядке ст. 124 УПК РФ в течение 48 часов. Данное положение следует отразить в этой статье.

2. Право на обжалование решений, затрагивающих права и законные интересы граждан, носит конституционный характер, однако процедурные аспекты рассмотрения жалоб порой превращают этот инструмент в профанацию. В частности, исполнителем по подготовке ответа на жалобы может быть одно и то же лицо при обжаловании решений в рамках одного звена прокуратуры.
 
Положения гл. 9 УПК РФ неприменимы в таких случаях, в том числе общее положение ч. 2 ст. 61 УПК РФ об иной заинтересованности, так как интереса в конкретном исходе дела у прокурора в рамках обжалования в порядке ст. 124 УПК РФ нет.

Условие обоснованности и мотивированности решений, принимаемых в порядке ст. 124 УПК РФ, требует ограничить такие случаи и установить запрет на повторное участие в рассмотрении материала и подготовку проекта ответа на жалобу одного и того же сотрудника прокуратуры, если он ранее участвовал в данном процессе, и решение, принятое по итогам проверки, является самостоятельным предметом обжалования.

Данные положения могут быть установлены ведомственными актами, однако ввиду важности вопроса считаю возможным в перспективе закрепить их в ст. 124 УПК РФ.

Приведенные предложения – это частное мнение по усилению роли прокуратуры. Рекомендуемые меры могли бы способствовать защите прав участников уголовного судопроизводства, в том числе со стороны адвокатов.