ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ОЭЗ В РОССИИ: НА ПРИМЕРЕ ОПЫТА США

Председатель КА «Сазонов и партнеры», д.ю.н. Сазонов Всеволод 2015-11-30

За последние несколько десятилетий правительства стран все чаще стали прибегать к механизму создания особых экономических зон для стимулирования практически всех сфер экономики, в том числе сферы экспорта и импорта товаров, инновационной деятельности, промышленно-производственных технологий, получения валютных доходов и др.

По данным Организации Объединенных Наций по промышленному развитию, сегодня особые экономические зоны (далее – ОЭЗ) функционируют в более чем 120 государствах. Первые ОЭЗ в мире начали создаваться еще несколько столетий назад, но наиболее широкое распространение они получили во второй половине прошлого века. При этом процесс становления и механизмы функционирования данного института в разных странах происходили по-разному, в связи с чем представляется актуальным сравнение зарубежного опыта, в частности опыта США в данной сфере, где функционирует наибольшее число таких зон, с российским опытом.

В России процесс создания и функционирования особых экономических зон начался сравнительно недавно – на рубеже 80–90-х гг. XX в. со становлением рыночной экономики в СССР и интеграцией экономики страны в международные экономические отношения. Концепция по установлению ОЭЗ в СССР в этот период оказалась неэффективной в виду отсутствия необходимых условий для ее реализации. В первую очередь, это было связано с тем, что ОЭЗ устанавливались на огромных территориях. На создание таких масштабных проектов необходимо было выделить большие средства, которых в тот период в стране не было. Также были трудности с налаживанием механизмов таможенных льгот внутри таких зон, отсутствовали четкие критерии, в соответствии с которыми тот или иной регион мог получить статус ОЭЗ, к тому же скудная законодательная база наряду с общим экономическим и политическим кризисом в Союзе привели к тому, что почти треть территорий в стране имела статус свободных экономических зон.

Несмотря на процесс становления ОЭЗ в России еще в 80–90-х гг., соответствующая законодательная база начала появляться лишь в 2000-х гг. с принятием Федерального закона от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» и ряда других законодательных актов, среди которых можно отметить: Федеральный закон от 3 декабря 2011 г. № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», Федеральный закон от 10 января 2006 г. № 16-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», Федеральный закон от 31 мая 1999 г. № 104-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Магаданской области», Федеральный закон от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре “Сколково”». Тем не менее можно говорить о том, что российское законодательство в сфере ОЭЗ до сих пор не отвечает всем международным требованиям. 

В соответствии с российским законодательством на территории Российской Федерации могут создаваться особые экономические зоны четырех типов: промышленно-производственные особые экономические зоны; технико-внедренческие особые экономические зоны; туристско-рекреационные особые экономические зоны; портовые особые экономические зоны.

На сегодняшний день эффективность и проблема функционирования ОЭЗ в России является одной из актуальных и дискутируемых в научных кругах. Прежде всего, это связано с тем, что фактически российский опыт создания ОЭЗ не имеет существенных положительных результатов ни с точки зрения активизации экономик «депрессивных» регионов путем привлечения инвестиций, ни с точки зрения создания новых рабочих мест в этих зонах.

Так, к основным проблемам, связанным с созданием и эффективным функционированием ОЭЗ в РФ, можно отнести следующие:

– инвестирование в особые экономические зоны очень часто осуществляются не для укрепления экономики региона, в котором создается ОЭЗ, и страны в целом, а для получения краткосрочной прибыли, льгот и преимуществ;

– отсутствие четкого понимания задач и целей этих зон, как на государственном, так и на региональном уровнях. Ведь первоначально эти зоны создавались для привлечения иностранных и национальных инвестиций и предоставления льгот (таможенных (внешнеторговых), налоговых, финансовых, административных) и преимуществ резидентам ОЭЗ, а не для достижения определенных целей, которые бы способствовали развитию региона и страны в целом;

– отсутствие эффективного взаимодействия между органами власти всех уровней, так как, к примеру, инвестор, получив поддержку на одном уровне, сталкивается с препятствиями на другом. В результате отсутствия четкого разграничения полномочий между органами исполнительной власти некоторые крупные инвестиционные проекты не были реализованы на территории РФ;

– халатное расходование выделяемых из федерального бюджета средств на создание ОЭЗ на местах;

– достаточно часто ОЭЗ устанавливаются на слишком обширных территориях, что значительно снижает эффективность механизмов управления и функционирования в таких зонах;

– низкий уровень доверия инвесторов к Правительству РФ и финансовым механизмам, большое количество бюрократических преград;

– использование ОЭЗ как инструмент уклонения от уплаты налогов;

– дефицит и проблема привлечения квалифицированных кадров в данной сфере. Ведь, чтобы кадры приезжали трудоустраиваться в такие регионы, необходимо прежде всего обустраивать инфраструктуру на местах, в том числе, строить жилье, школы, детские сады, больницы. Очень часто данный аспект упускается из виду при выделении бюджетных средств на создание ОЭЗ;

– низкая развитость инфраструктуры на местах и др.

Общие проблемы, характерные для всех ОЭЗ, дополняются еще и проблемами, характерными для той или иной ОЭЗ. Так, к примеру, проблема высоких транспортных расходов на ОЭЗ «Остров Русский», которая была создана в 2010 г. и так и не привлекла ни одного резидента-инвестора. Кстати, отмечалось, что региональный бюджет потратил на нее 56,05 млн руб. Уже в 2012 г. губернатор области Марина Ковтун заявила, что решение о создании ОЭЗ было принято «поспешно, без тщательной проработки всех деталей и последствий».

Несмотря на бесперспективность и неэффективность большинства ОЭЗ, в стране продолжают создаваться все новые зоны. Совсем недавно, 12 октября 2015 г., в России вступил в силу новый Федеральный закон «О свободном порте Владивосток». Данный законодательный акт предполагает создание еще одной особой экономической зоны на территории РФ, наделив порт «Владивосток» статусом порто-франко. В соответствии со ст. 23 данного закона, на территории свободного порта «Владивосток» применяется таможенная процедура свободной таможенной зоны, установленная Соглашением по вопросам свободных (специальных, особых) экономических зон на таможенной территории Таможенного союза и таможенной процедуры свободной таможенной зоны от 18 июня 2010 г. Для целей применения таможенной процедуры свободной таможенной зоны территория свободного порта «Владивосток» приравнивается к особой экономической зоне.

Режим порто-франко будет действовать на территории 15 муниципальных образований Приморского края: это Владивосток, Артём, Большой Камень, Находка, Партизанск, Уссурийск, Спасск-Дальний, а также Надеждинский, Шкотовский, Октябрьский, Партизанский, Пограничный, Хасанский, Ханкайский и Ольгинский районы края, включая их морские акватории. Общая площадь этой свободной зоны составит 28,4 тысячи кв. км с населением 1,4 млн человек. Зачастую на инфраструктурное обустройство таких больших территорий (как в самих ОЭЗ, так и в прилежащих территориях) затрачиваются огромные средства из федерального бюджета. Причем данные затраты в последующем не окупаются. Так, согласно данным, имеющимся на официальном сайте Федеральной службы государственной статистики, на каждый вложенный рубль в России приходится 74 инвестиционных копейки, а для успешного развития ОЭЗ данные показатели являются очень низкими. И это при том, что в соответствии с российским законодательством, резидентам-инвесторам особых экономических зон предоставляются четыре вида различных льгот и преимуществ: внешнеторговые льготы (особый таможенно-тарифный режим, упрощенный порядок осуществления внешнеторговых операций), налоговые льготы (изменение порядка исчисления налоговой базы, понижение уровня налоговых ставок по отдельным видам налогов или освобождение от налогообложения), финансовые льготы (различные формы государственных субсидий) и административные льготы (упрощение процедур регистрации предприятий и лицензирования).

В соответствии с законодательством РФ, помимо вышеуказанных льгот и субсидий, а также закрепленных в Конституции РФ гарантий, резидентам-инвесторам, в частности, иностранным, предоставляются следующие гарантии: гарантия правовой защиты деятельности иностранных инвесторов; гарантия использования иностранным инвестором различных форм осуществления инвестиций на территории РФ; гарантия перехода прав и обязанностей иностранного инвестора к третьему лицу; гарантия компенсации при национализации и реквизиции имущества иностранного инвестора или коммерческой организации с иностранными инвестициями; гарантия от неблагоприятного для иностранного инвестора и коммерческой организации с иностранными инвестициями изменения законодательства РФ; гарантия обеспечения надлежащего разрешения спора, возникшего в связи с осуществлением инвестиций и предпринимательской деятельности на территории РФ с участием иностранного инвестора и др.

В отличие от российских ОЭЗ, которые находятся на стадии развития, США уже достаточно давно и успешно реализует проекты по созданию и функционированию ОЭЗ. Здесь такие зоны начали появляться еще в 30-х гг. XX в. За это время они вполне доказали свою эффективность, став образцом для многих стран мира.

В настоящее время в США существуют три типа особых экономических зон: зоны внешней торговли, предпринимательские зоны и технико-внедренческие зоны.

Первые зоны внешней торговли в США появились в 1934 г. в соответствии с Законом о зонах внешней торговли. Целью данного закона было снижение уровня безработицы и улучшение социально-экономической ситуации в стране после Великой Депрессии.

Предпринимательские же зоны в США создаются для развития социально-экономического положения наиболее «депрессивных» регионов, а также для снижения числа безработных, повышения уровня внутреннего валового продукта и других макроэкономических показателей, способствуют развитию малого и среднего бизнеса и т.д.

Что касается технико-внедренческих зон (или технопарков), то справедливо отметить, что эти зоны считаются одними их наиболее успешных во всем мире и являются эталоном ОЭЗ этого типа во многих развитых и развивающихся странах. Можно выделить две главные цели создания технопарков в США: ведение исследований в области компьютерных технологий (например, «Кремниевая долина») и осуществление научных исследований в области медицины, техники и электроники («Бостонская дорога 128»). 

На сегодняшний день Россия сотрудничает с Соединенными Штатами Америки в сфере развития технопарков, приглашая различных специалистов, ученых из «Кремниевой долины», Гарварда, Массачусетского технологического университета для создания эффективной системы работы технопарков. Процесс развития инновационного сектора и сектора высоких технологий в нашей стране начался сравнительно недавно, но, несмотря на препятствия и трудности в этой сфере, вероятность успеха в этой области достаточно высокая, так как Россия обладает огромным потенциалом. Нельзя не отметить, что инвестиции в этой сфере не так быстро «окупаются». На формирование необходимой научной среды в таких зонах уходит порядка 10–15 лет.

Если сравнивать в общем ОЭЗ в России и США, то вполне очевиден тот факт, что процесс развития таких зон в нашей стране имеет догоняющий характер. Но, в отличие от США, в России данный механизм осуществления экономической политики еще недостаточно изучен. То есть, возможностей для дальнейшего развития и совершенствования в этой сфере у России больше.

Что касается портовых зон и зон свободной торговли, то стоить отметить, что им в России не уделяется должного внимания. Ведь такие зоны при правильном их использовании являются эффективным способом развития наиболее экономически слабых регионов путем активизации торговых потоков. В США данный вид экономических зон достаточно хорошо развит, функционируя по наработанной схеме и принося прибыль как самому региону, в котором находится такая зона, так и резидентам-инвесторам этих зон.

В отношении промышленно-производственных зон в РФ и предпринимательских зон в США можно сказать, что данные виды зон не являются аналогичными, так как в нашей стране целью промышленно-производственных зон представляется содействие развитию промышленного сектора в регионах, которые уже являются наиболее промышленно-развитыми. Иными словами, в тех регионах РФ, где до формирования там промышленно-производственной зоны имелись крупные предприятия. В качестве примера можно назвать Липецкую область, где на основе развитой металлургии установили ОЭЗ. Или созданная на базе уже существующего в Свердловской области завода по производству титановых сплавов «ВСМПО Ависма» в 2010 г. особая экономическая зона «Титановая долина». Стоит отметить, что именно промышленно-производственные зоны считаются наиболее успешными особыми экономическими зонами в РФ.

Главной целью создания предпринимательских зон в США, как уже отмечалось ранее, является улучшение социально-экономического положения населения в наиболее «депрессивных» регионах, снижение уровня безработицы, увеличение уровня внутреннего валового продукта и других макроэкономических показателей, а также стимулирование развития малого и среднего бизнеса и др.

Если говорить о прототипах предпринимательских зон США в России, то стоит назвать региональные ОЭЗ, которые совсем недавно начали появляться в нашей стране. Но, в отличие от США, в России программа региональных ОЭЗ пока еще на самой начальной стадии своего развития. Главным преимуществом региональных особых экономических зон можно назвать то, что заявка на создание ОЭЗ в регионе попадает не на федеральный конкурс. Таким образом, регион имеет больше шансов на введение льготного режима, а значит и на получение субсидий и инвестиций. Это отчасти решает проблему победы в государственном тендере, которая не дает нормально развиваться наиболее депрессивным регионам. Такие особые экономические зоны должны создаваться на средства, выделяемые из регионального, а не из федерального бюджета. Данный факт позволит сконцентрироваться не только на глобальных целях создания таких зон, но и на конкретных проблемах внутри самого региона.

То же самое можно говорить и о технико-внедренческих ОЭЗ, о которых было отмечено ранее. В России пока нет инфраструктуры для открытия подобных технопарков, в отличие от США, где накоплен богатый опыт их создания. Среди таких технопарков в РФ можно назвать технико-внедренческую зону «Дубна» и проект «Сколково», так и не получивший статус особой экономической зоны.

Особые экономические зоны и в США, и в России оказывают сильное влияние на социально-экономическое положение регионов. Но в России данные зоны чаще создаются в наиболее привлекательных с точки зрения инвестиционного климата регионах, то есть в регионах с благоприятным экономическим и социальным положением. Чего не скажешь о США, где главной целью создания ОЭЗ, за исключением техник внедренческих зон и технопарков, было создание благоприятных условий для осуществления торговли, снижения уровня безработицы, улучшения социально-экономического уровня регионов.

Говоря о недостатках функционирования ОЭЗ в РФ, справедливо выявить и недостатки функционирования ОЭЗ в США, хотя их значительно меньше чем в России. В частности, к основным можно отнести создание неравномерных условий для предприятий в рамках ОЭЗ, лазейки для «отмывания» денег в зонах свободной торговли, экологический урон (когда власти штата делают некоторые послабления в сфере экологического регулирования в целях привлечения инвестиций в экономические зоны), недополучения в федеральный и региональный бюджеты в результате предоставления инвесторам таможенных и налоговых льгот, нехватка инвестиций в человеческий капитал и др.

Одним из серьезных недостатков российских ОЭЗ, в отличие от особых экономических зон США, можно назвать отсутствие емкой нормативно-правовой базы, что создает значительные препятствия для эффективного и продуктивного функционирования этих зон. Данный фактор, наряду с такими недостатками, как коррупция, слабо развитая структура и др., препятствует привлечению инвестиций, в том числе и иностранных, в экономику нашей страны.

Тем не менее наличие проблем и препятствий при реализации проектов ОЭЗ не означает, что они бесперпективны. На сегодняшний день Правительство РФ активно восполняет пробелы в законодательстве об ОЭЗ и оптимизирует систему администрирования в данной сфере. Кроме того, как уже отмечалось выше, начался процесс создания региональных ОЭЗ, которые нацелены на улучшение социального и экономического положений регионов в стране. Ведется работа по созданию технико-внедренческих ОЭЗ, создаются филиалы крупнейших мировых и российских научно-исследовательских институтов и т.д.

Стоит добавить, что имеется еще один тип ОЭЗ – туристско-рекреационные ОЭЗ. В нашей стране существует огромное количество уникальных природных мест, которые при создании там благоприятных условий можно превратить в места для отдыха мирового класса.

Важно достижение сбалансированного роста, где будут развиваться не только материальные активы, но и человеческий потенциал. Правительству страны необходимо проделать огромную работу, чтобы ОЭЗ в России стали эффективным механизмом успешной реализации экономической политики. Пока же, в отличие от США, российские экономические зоны, скорее, являются политическим инструментом влияния на экономику регионов. 

Таким образом, можно отметить, что для достижения целей при создании ОЭЗ необходимо принятие некоторых мер:

– создать и внедрить новые механизмы управления ОЭЗ;

– усовершенствовать нормативно-правовую базу, регулирующую инвестиции и особые экономические зоны, которая будет способствовать эффективному развитию инноваций на государственном и региональном уровнях;

– определить основные направления развития экономики РФ с учетом специфики и приоритетов каждого региона, в котором создается ОЭЗ;

– разработать процедуры поддержки резидентов-инвесторов ОЭЗ при внедрении их проектов.

Налаженная система работы органов местного самоуправления, региональных и федеральных органов исполнительной власти будут способствовать повышению оперативности принятия решений, а развитая инфраструктура, оптимизация способов управления и создания особых экономических зон с помощью законодательных и административных механизмов будут способствовать привлечению инвесторов в страну и улучшению социально-экономического положения в регионах и в стране в целом.