ПРОТИВ СИСТЕМЫ
Особенности работы адвоката в спорах с государственными органами
В повседневной жизни граждане и организации постоянно взаимодействуют с государственными органами, государственными и муниципальными учреждениями, и в этом взаимодействии порой возникают столкновение интересов, споры, требующие участия адвоката. При этом ни для кого не секрет, что госорганы (и суды как их часть) априори находятся в привилегированном положении, под эгидой государства, и адвокат, оказывая доверителю помощь в подобных спорах, должен тщательно продумывать стратегию и тактику защиты.
Понятие спора с госорганами
В узком смысле под спорами с государственными органами понимается отдельная категория судебных дел об оспаривании правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц (глава 24 АПК РФ, глава 25 ГПК РФ). Сюда же относятся и ситуации с обжалованием действий и решений суда и должностных лиц, осуществляющих уголовное судопроизводство (глава 16 УПК РФ). Можно выделить и другие, весьма специфические споры с государственными органами, например производство по делам о защите избирательных прав граждан РФ и их права на участие в референдуме, однако в общем и целом эту категорию споров принято называть производством по делам, возникающим из публичных правоотношений. Одной из сторон здесь всегда выступает представитель государственного органа, наделенного публичной властью, уполномоченный принимать общеобязательные для граждан и организаций решения, а сам спор рассматривается в суде, где стороны пользуются равными процессуальными правами.
В широком смысле под спорами с государственными органами следует понимать любые неоднозначные ситуации, возникающие во время работы представителей этих органов с физическими лицами и организациями. Помимо судебных споров в эту категорию дел попадают и многочисленные споры, проходящие вне судебного процесса. Наиболее распространенным примером является обжалование действий должностных лиц вышестоящему руководству или в надзорный орган. Так, вынесенное следователем решение об отказе в возбуждении уголовного дела может обжаловаться в прокуратуру или руководителю следственного отдела.
Таким образом, спор с государственным органом может проходить при помощи процедуры судебного и/или ведомственного обжалования. При выборе сразу обоих способов обжалование может происходить как по одним и тем же основаниям, так и по разным. К примеру, постановление об отказе в возбуждении уголовного дела обжалуется в суд по мотивам нарушения процедуры принятия решения (постановление вынесено неуполномоченным лицом), а в прокуратуру это же постановление обжалуется в связи с неполнотой проведенной проверки.
Бывают случаи, когда решение государственного органа обжалуется в судебном и ведомственном порядках в связи с нарушением законодательства, регулирующего различные правоотношения. Так, отказ Роспотребнадзора выдать разрешительный документ обжалуется в суд в связи с нарушением порядка вынесения отказа, а в антимонопольный орган – по мотивам нарушения антимонопольного законодательства.
Анализируя споры с государственными органами в широком смысле, можно выделить ряд особенностей: эти споры рассматриваются как в суде, так и в ведомственных органах; разбирательство в суде и ведомственном органе может проходить по разным основаниям; в ведомственном споре стороны обладают разными процессуальными полномочиями; сроки рассмотрения спора в суде и ведомственном органе могут различаться.
Полагаю, что рассмотрение споров с государственными органами в широком смысле в наибольшей степени подходит для выработки рекомендаций адвокатам, практикующим в данной сфере, поэтому в дальнейшем, говоря об указанной категории споров, мы будем рассматривать ее именно в широком смысле.
Частные и публичные интересы
Анализ собственной адвокатской практики в данной области показал, что споры с государственными органами, без преувеличения, являются одной из наиболее сложных и важных категорий споров. Особая значимость этих дел обусловлена их правовой природой. По сути, в них участвует две стороны, одна из которых наделена властью (государство), а другая (человек) – нет, при этом не столь важно, представляет ли человек себя самого или выступает от имени субъекта хозяйственной деятельности.
Зачастую стороны спора имеют противоречащие друг другу интересы. Например, государство заинтересовано в сборе и распределении налогов. Чем больше доходов имеет человек, тем больше налогов он должен заплатить. Такая ситуация воспринимается справедливой людьми с малым заработком и наоборот. Государство также заинтересовано в выравнивании доходов населения в целях сохранения социальной стабильности и пополнения казны. Обеспеченные люди не прочь платить большие налоги, но, сталкиваясь со случаями их неэффективного расходования, начинают уклоняться от уплаты, а государство, в свою очередь, стремится привлечь уклонистов к ответственности. Таким образом, мы видим, что природа данных отношений предполагает столкновение частных и публичных интересов, удовлетворить которые можно только путем постоянного поиска баланса между ними. Однако при любом балансе интересов остаются недовольные, что вновь и вновь порождает споры и конфликты.
Судьи и государство
Важнейшей составляющей споров с госорганами, определяющей их противоречивый и сложный характер, является совпадение участника спора (государства) с рефери в данном споре – также государством. Иными словами, люди жалуются государству на государство. В какой бы орган человек ни обжаловал решения государственного органа, он всегда имеет дело с государственной структурой. Можно возразить, что суды являются независимыми, не входят в систему государственных органов и поэтому обеспечивают равенство спорящих сторон, однако не будем забывать, что судебная власть – это одна из ветвей государственной власти. Она не отделена от государства, является его неотъемлемой частью, и данный принцип закреплен в правовой системе. Так, ст. 10 Конституции РФ устанавливает, что государственная власть осуществляется на основании разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Кроме того, на законодательном уровне закреплено, что судьи назначаются Президентом РФ, финансируются государством и находятся под его защитой. Таким образом, судебная система является частью государственного устройства и создана в обеспечение интересов государства.
Ежедневная практика подтверждает обоснованность такого подхода. Адвокаты и обычные граждане повсеместно сталкиваются со значительными сложностями в отстаивании своих прав перед должностными лицами и государственными органами. А представители власти традиционно вызывают у судебных работников большее доверие исключительно в силу своего служебного положения.
Вывод о зависимости судебной власти от государства хорошо проиллюстрировал вице-президент ФПА РФ, первый вице-президент АП г. Москвы Генри Резник, заявивший: «Наши судьи – это чиновники в мантиях». Это выражение стало крылатым. Действительно, довольно часто судьи ведут себя как чиновники, ориентируясь на показатели в работе, на мнение своего руководства. Они не воспринимают себя как независимых участников судебного разбирательства и на интуитивном уровне чувствуют, какое решение ожидает от них государство. Особенно ярко чиновность судов проявляется при рассмотрении споров с государственными органами, потому что при этом затрагиваются интересы системы, в которую сами суды включены как часть. Суд практически всегда встает на защиту государства в делах, воспринимаемых обществом как резонансные, то есть затрагивающие основы государственной власти.
Высказывание Генри Резника можно критиковать, но жизнь доказывает его справедливость. В процессе развития правовой системы человечество осознало необходимость наднациональных юрисдикций, следствием чего стало формулирование общепризнанных принципов и норм международного права, а затем и создание международного института – Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ). Нейтральность и внегосударственный статус международного суда привели к тому, что граждане России выигрывают в нем многочисленные дела против Российской Федерации, что привело к появлению адвокатов, специализирующихся на подаче жалоб в ЕСПЧ. Из-за такой популярности международного суда в последнее время даже звучат инициативы выйти из-под его юрисдикции.
Полагаю, что тенденция, замеченная Генри Резником, существует в любой правовой системе, так как правовая природа суда и принципы его формирования везде примерно одинаковы. Судьи и должностные лица, рассматривающие споры с государственными органами, являются частью государственной системы. Любая система стремится к стабильности, следовательно, рано или поздно формируется единая практика рассмотрения споров. В свою очередь, единая практика – это, по сути, шаблон, неизбежно ограничивающий суд в вариантах возможных решений. Но жизнь нельзя унифицировать, она крайне разнообразна, и шаблонные решения влекут неудовлетворенность участников спора.
Наконец, система рано или поздно вырабатывает свои собственные принципы существования, которые становятся для нее не менее важными, чем те, ради соблюдения которых она создавалась. Это приводит к формированию партнерских отношений между различными государственными органами, которые защищают и поддерживают друг друга. Такая тактика работает на обеспечение стабильности государственной системы и каждого органа в отдельности.
Мне известен случай, когда на корпоративном мероприятии суда официант украл фотоаппарат судьи, на котором сохранились кадры застолья судей и приглашенных сотрудников правоохранительных органов. Пропажа обнаружилась лишь спустя несколько дней, и злоумышленник уже успел продать технику, однако с момента обнаружения пропажи и до момента, когда фотоаппарат был найден, прошло всего несколько часов. Все причастные к преступлению лица были установлены в тот же день. Дело было расследовано за три дня, направлено прокурором в суд и в течение недели рассмотрено судьей, принимавшим участие в застолье, с вынесением обвинительного приговора. На практике подобные кражи, если в них фигурирует имущество обычных граждан, расследуются в пределах двух месяцев, уголовное дело проверяется прокуратурой и направляется в суд в срок до десяти суток, а суд рассматривает его еще около 1–2 месяцев.
Наконец, отмечу еще одну причину, по которой споры с государственными органами отличаются высокой сложностью. Дело в том, что их служащие, являясь профессионалами высокого класса, обладая широким кругом полномочий и находясь под всеобъемлющей защитой государства, помноженной на репрессивные традиции российской правовой системы, являются серьезными оппонентами.
Вот в такой нелегкой ситуации находится адвокат, оказывающий юридическую помощь в делах данной категории.
