ЗАКОНОТВОРЧЕСКИЙ КОНСАЛТИНГ
28 мая в рамках V ПМЮФ состоялся круглый стол «Законотворческий консалтинг: пределы возможного»
Предметом обсуждения были проблемы практики законотворческого консалтинга в России и за рубежом, правовая квалификация услуг по проведению экспертизы в законотворческом процессе, инфраструктура законотворческого консалтинга. Были затронуты также вопросы о том, необходимо ли лицензирование консалтинговых компаний, осуществляющих экспертную поддержку законодательных органов государственной власти в Российской Федерации, и требуется ли аттестация экспертов, привлекаемых к законотворческому консалтингу.
Модератор круглого стола – директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Талия Хабриева. Спикеры: статс-секретарь – заместитель министра юстиции РФ Юрий Любимов, председатель Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству Владимир Плигин, председатель Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству Андрей Клишас, начальник Департамента политики и сотрудничества в области прав человека Совета Европы Михаил Лобов, первый заместитель министра образования и науки РФ Наталья Третьяк, президент Российского союза промышленников и предпринимателей Александр Шохин, заместитель директора Правового департамента Евразийской экономической комиссии Лилия Щур-Труханович, директор Департамента по организации работы юристов и нотариусов Министерства юстиции Китайской Народной Республики Лю Вэньцин, глава департамента по международным делам Министерства юстиции Франции Валери Тюрси.
Председатель Правительства РФ Дмитрий Медведев, выступая на пленарном заседании V ПМЮФ, подтвердил, что темпы модернизации российского законодательства снижаться не будут. В связи с этим, отметила Талия Хабриева, значение законотворческого консалтинга в нашей стране станет возрастать и необходимо сформулировать определение этой деятельности, четко отграничив ее от лоббистской.
В отличие от лоббизма, направленного на обеспечение частного интереса, законотворческий консалтинг представляет собой экспертную деятельность, которая осуществляется по запросу государства и заключается не только в оценке качества текста законопроекта, но и в определении эффективности содержащихся в нем норм, установлении рисков, связанных с принятием нового правового решения, построении юридических прогнозов.
К такой деятельности привлекаются как научные учреждения, так и юридические фирмы, причем лишь 20% из них заявляют, что прежде имели подобный опыт, поэтому существует проблема оценки качества их экспертных заключений. Возникает вопрос и о регулировании деятельности по законотворческому консалтингу – определении ее критериев, лицензировании участвующих в ней компаний, аккредитации привлекаемых к ней экспертов, их ответственности за ошибки в заключениях и т.д. Это отвечает общей мировой тенденции к институционализации законотворческого консалтинга.
Владимир Плигин подтвердил необходимость расширения практики законотворческого консалтинга, поскольку опыт показывает, что общественное обсуждение законопроектов не гарантирует должного качества законодательных актов. Юридический консалтинг крайне важен, так как повышает приемлемость актов, но при вовлечении в эту деятельность большого числа участников придется решать вопрос о ее институционализации. При этом потребуется регистрация консультантов; информация о том, кто давал заключение по тому или иному законопроекту, должна быть открытой; не следует устанавливать иной ответственности за некачественные экспертные заключения, кроме репутационной.
Андрей Клишас считает, что законотворческий консалтинг должен проводиться в рамках традиционной парламентской деятельности. В настоящее время при каждом комитете Совета Федерации действует консультативный совет, состоящий из представителей юридической науки, мнения которых часто бывают полезными для законодателей. Но когда в экспертную деятельность включаются профессиональные консультанты, нередко приходится сталкиваться с лоббированием интересов каких-либо структур, в частности государственных компаний. Необходимо сформулировать определение лоббистской деятельности, чтобы получить возможность выявлять профессиональные и общественные настроения в отношении конкретных законопроектов.
Валери Тюрси поделился опытом Франции в сфере законотворческого консалтинга, рассказав о том, как решена проблема привлечения консультантов для экспертизы законопроектов. Прежде чем Министерство юстиции поручает одному из своих департаментов обсудить тот или иной законопроект, он поступает в комиссию, куда входят представители научных кругов (существует пять комиссий по различным отраслям права). Экспертное мнение может быть представлено также частными фирмами или адвокатами, если возникает необходимость оценить возможные правоприменительные последствия принятия данного законодательного акта. Комиссия разрабатывает рекомендации, а затем Минюст принимает решение, передавать ли законопроект в парламент. Эта система позволяет начать обсуждение законопроекта прежде, чем он поступит в парламент, и разделить ответственность.
Ключевым является вопрос о четком разграничении экспертного мнения и лоббизма. На практике различить их трудно, но в мире признана лоббистская деятельность, поэтому люди, которые ею занимаются, могут принимать некоторое участие в законотворческом процессе.
